Illustration: Jonathan Williams
Bien sou vent , dans les situations d’urgence d’aujourd’hui, les agents de secours ne font pas que sauver des vies. Ils se trouvent année après année dans les mêmes lieux, occupés à fournir des services sociaux et sanitaires, à faire fonctionner les écoles, à entretenir les réseaux d’approvisionnement en eau et d’assainissement et à chercher des moyens d’aider les communautés vivant dans les zones de guerre à faire face à des chocs continus.
Malgré le large éventail d’activités que mènent les organisations humanitaires dans les crises actuelles, les organismes et les donateurs qui les soutiennent ont toujours distingué très nettement entre les besoins urgents et l’aide à long terme. Or, dans les crises prolongées d’aujourd’hui comme dans les catastrophes naturelles à répétition, assistance à long terme et aide d’urgence se recoupent de plus en plus.
Tel est particulièrement le cas de la guerre en Syrie, qui est maintenant dans sa sixième année. «Ce conflit a ouvert les yeux de la communauté humanitaire», explique Julia Betts, consultante indépendante qui a dirigé une évaluation récente de l’assistance humanitaire norvégienne en Syrie. «Les crises prolongées exigent des interventions combinées, or les flux de financement n’ont pas été conçus pour cela.»
L’envergure de la crise syrienne et les effets de l’afflux de réfugiés dans les pays d’accueil ont fait prendre conscience de la nécessité de réponses combinées, mêlant des acteurs de l’action humanitaire et du développement, ou autorisant un financement à plus long terme des activités humanitaires.
«À quel moment doit-on se dire : la situation ne va pas évoluer pendant les cinq années à venir et nous allons nous adapter en conséquence ?» demande Julia Betts. «Les conséquences en termes de personnel, de ressources et de coûts sont énormes.»
C’est l’une des raisons pour lesquelles la FICR, face aux conflits armés prolongés, aux changements climatiques et aux grandes épidémies de maladies transmissibles, a pour la première fois préparé un budget quinquennal (2016-2020). Toute la difficulté consiste maintenant à assurer le financement pour ces activités d’urgence et de développement à long terme.
Trop souvent encore, explique Ivana Mrdja, spécialiste au Département des partenariats et du développement des ressources de la FICR à Genève, les volets de l’action humanitaire et du développement sont totalement séparés pour les donateurs. Elle décrit le dilemme du Mouvement lorsqu’il cherche à financer des dispensaires, des systèmes d’eau et d’assainissement — la gamme entière d’activités liées à la résilience — dans des lieux où les conflits durent depuis des années ou des décennies.
«C’est alors que l’on perçoit vraiment le fossé», assure-t-elle : pour les crises dont les médias parlent beaucoup, la FICR parvient en général à récolter des fonds pour des programmes à plus long terme et des activités de renforcement des capacités pour les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Les choses sont beaucoup plus difficiles, en revanche, en République centrafricaine, en République démocratique du Congo et dans d’autres pays dont on parle moins.
Le grand compromis
Le fait de combler le fossé entre le financement de l’aide humanitaire et le financement du développement pourrait-il contribuer à accroître les ressources nécessaires aux interventions humanitaires à long terme ? Un rapport récent des Nations Unies sur le financement de l’aide humanitaire (Too important to fail: addressing the humanitarian financial gap) estime que le manque à financer pour l’action humanitaire s’élevait, en 2015, à 15 milliards de dollars É.-U.
À titre de comparaison, le montant total de l’aide humanitaire émanant des donateurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques se montait, la même année, à 13,6 milliards de dollars, malgré une augmentation de 11 %. Combler cet écart ne sera pas facile avec l’afflux de réfugiés en Europe et surtout compte tenu du fait que de nombreux donateurs, dont l’Allemagne, le Danemark et la Suède, utilisent une proportion croissante de leur aide pour financer des services (logement et autres) destinés aux demandeurs d’asile dans leur pays.
Il ne s’agit pas seulement d’argent. Le système humanitaire, selon les experts, doit aussi gagner en efficacité et en transparence. Pour pallier les lacunes, le «grand compromis» conclu au sommet humanitaire mondial (voir en page 8) comprend 50 engagements destinés à améliorer le système humanitaire global. En échange d’un renforcement de la transparence et de la justification de l’emploi des fonds de la part des acteurs humanitaires, les donateurs ont accepté, entre autres, de fournir davantage de ressources étalées sur plusieurs années.
À certains égards, le grand compromis formalise un processus auquel certains donateurs avaient déjà commencé à s’adapter. L’Agence suédoise pour le développement international, par exemple, a tenté de mettre en oeuvre des flux de financement dans ce que Peter Lundberg, directeur de l’assistance humanitaire, appelle les «zones grises» situées entre le développement et l’aide humanitaire.
«Nous réfléchissons à ces questions, explique-t-il. Nous cherchons des moyens de soulager une partie de la pression qui pèse sur les budgets humanitaires, en tenant pleinement compte des principes humanitaires essentiels.»
La nouvelle stratégie quinquennale de l’Agence sur la Syrie en est un bon exemple. Elle adopte une vision globale, en plaidant pour la coordination entre les efforts de développement et d’aide humanitaire et contre la création de structures parallèles. Elle affirme aussi que les activités de développement doivent respecter les principes humanitaires de neutralité et d’impartialité. L’objectif premier est de «renforcer la résilience de la population syrienne», explique Peter Lundberg, qui ajoute que la stratégie précise très clairement que l’aide au développement doit compléter l’aide humanitaire et non la supplanter.
«Le financement du développement empiète sur la zone grise, explique-t-il. C’est la conséquence de tout le débat sur la résilience. Je pense que cette tendance va se poursuivre.»
Pour élargir leur base globale de financement et pour se procurer des ressources plus prévisibles et à plus long terme, les organisations de secours cherchent aussi à sortir des sentiers battus. L’une des méthodes nouvelles s’inspire du monde de la finance, et propose aux donateurs soucieux d’aide sociale d’«investir», en quelque sorte, dans l’action humanitaire à long terme. C’est ainsi qu’en mai de cette année, le CICR et le gouvernement belge ont émis les premières obligations «impact humanitaire», qui permettent aux investisseurs d’acheter des obligations d’État servant ensuite à financer des activités humanitaires. Les investisseurs sont remboursés (avec intérêts) par des pays donateurs traditionnels (comme la Belgique) lorsque des vérificateurs indépendants établissent que les activités financées par l’obligation ont bien eu l’impact escompté. Le risque encouru par les gouvernements donateurs est ainsi réduit, puisqu’ils ne paient que si le projet réussit. Les premières obligations «impact humanitaire» du CICR financeront des résultats précis dans le domaine de la rééducation physique pour des personnes mutilées dans des conflits, généralement en raison d’explosions causées par des mines, des bombes placées en bord de route ou divers types de munitions non explosées. Comme l’explique Chris Greenwood, chef de l’Unité philanthropie au CICR : «Les conflits prolongés sont devenus la norme, le financement doit donc s’adapter.»
Dans ce centre orthopédique du CICR à Mazar-i-Sharif (Afghanistan), 85 % des employés sont d’anciens patients qui, à leur tour, aident d’autres victimes à surmonter leur handicap. Photo : Andrew Quilty/CICR
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